独家权威解读慈善法草案丨阚珂：慈善活动是自愿的 不能搞摊派

　　昨天，十二届全国人大四次会议听取了关于慈善法草案的说明，开始审议慈善法草案。个人可不可以公开募捐?个人求助违不违法?媒体可不可以面向社会发起公开募捐?这些与日常生活息息相关的问题，慈善法草案是如何设计的?立法者的考量是什么?近日，十二届全国人大四次会议秘书处法案组副组长阚珂接受了新京报记者专访。

　　立法难点

　　慈善法是全新项目 多数人不熟

　　新京报：从2005年民政部提出《慈善事业促进法》立法建议算起，慈善法历经近11年仍没有出台，遇到了阻力吗?

　　阚珂：记得多年前，一位全国人大常委会领导同志说过一句话：每立一部法，搞明白一件事。我2011年到全国人大常委会法制工作委员会工作以后，对这句话有了很深的体会。简单地说，立法就是“搞明白事儿，写好字儿”。

　　搞明白事儿，就是要搞明白法律所调整的社会关系、规范的社会事物;写好字儿，就是设计好法律的结构，起草好修改好法律条文，保证立法质量。制定一部法律的过程，也是了解社会事物、把握社会关系本身规律的过程。所以，立法“十年磨一剑、二十年磨一剑”，都很正常。

　　新京报：慈善法立法过程中最大的难点是什么?

　　阚珂：慈善法是一个全新的立法项目，对于多数人来说，都不是很熟悉，不太了解。所以，制定慈善法首先面对的问题，就是搞清楚慈善的基本理论，这是一个基本的前提。

　　新京报：制定慈善法的过程中，搞明白了哪些事?

　　阚珂：比如什么是慈善?慈善的特点是什么?这是一个关键问题。一般认为，慈善有四个特点：其一，自愿原则，开展慈善活动是自愿的;其二，慈善活动是无偿的，没有回报;其三，捐出去做慈善的钱物不再属于捐赠人，捐赠人不能收回;其四，慈善活动是非营利性活动。

　　搞明白这四个特点，如何规范慈善募捐、怎样管理慈善财产等，就要遵循这四个原则。例如，因为慈善遵循自愿原则，所以不能搞摊派，原来有个别单位搞硬性摊派，局长捐多少钱、处长捐多少钱。慈善法出台后再这么做，就不合适了。再如，慈善活动是没有回报、不求回报的，虽然彩票公益金用于公益活动，可买彩票的人有所求，期待中奖，所以买彩票行为不属于慈善活动的范畴。再比如，慈善活动是非营利性活动，所以慈善组织募集来的财产不属于自己，如果慈善项目做完了，募集来的财产还有剩余，就要按照相同或相近原则，转给其他慈善项目。

　　总体来说，目前草案的整体逻辑是这样的：总则中明确了什么是慈善活动，也就是给慈善活动界定了范围。谁来开展慈善活动?就是第二章慈善组织规范的内容。慈善组织做慈善需要募捐，如何规范?第三章慈善募捐是回答这方面问题。募捐相应地必须有捐赠，这是第四章慈善捐赠探讨的问题。募捐来的财产怎么使用、管理?是第六章慈善财产规范的内容。后面的章节还对信息公开、促进措施、监督管理、法律责任等作出了规定，信息公开也是近年来公众关注的焦点。

　　新京报：你提到慈善的特点是不求回报，如果有人捐钱救助了白血病人群体，可自己的家里也有人得了白血病，那么他家人有没有资格获得慈善组织的帮助呢?

　　阚柯：只要其家人符合受益人条件，就有资格从慈善组织的这一项目中获得救助。捐赠人的身份不影响其家人获得帮助。也不能因为其家人获得了帮助，就认定捐赠人有所求有所图，认定其行为不属于慈善活动。

　　争议焦点

　　个人求助通道没堵住 倡导通过慈善组织募捐

　　新京报：立法过程中，争议焦点有哪些?

　　阚珂：几乎每一部法律的制定，都会有争论，不同群体有不同的诉求，这很正常。具体到制定慈善法，关键的问题还是刚才所讲的，要把慈善的理论问题搞清楚。

　　中央电视台2015年度感动中国人物评选出贵州一个校长，他自己救助了300多名贫困学生，但个人财力终归是有限的，后来他请求企业帮助他的学生。这个故事让我很感动。在研究修改草案的过程中，我们曾与民政部门商讨考量：他的这种行为是符合个人求助的特征，还是慈善募捐?制定慈善法，就是要把这样的问题全部搞清楚。

　　新京报：此前全国人大常委会一审、二审时，个人求助引发了热议，有人认为，草案封堵了个人求助的通道。

　　阚珂：这种说法不准确，草案并没有禁止个人求助。本人、家庭成员、近亲属遇到了困难，向社会募集钱物解燃眉之急，草案对此并不禁止。

　　“慈善捐赠”章节有这样一个条款：“捐赠人可以通过慈善组织捐赠，也可以直接向受益人捐赠”。有的学者不赞成“直接向受益人捐赠”这一规定，认为这“一对一”的捐赠怎么能是慈善募捐呢?

　　但我们经过研究认为，应当从整部草案的规定来分析，草案规定慈善活动是“自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的公益活动”，捐赠人自愿把财产直接捐给受益人，这种“一对一”的捐赠也是一种善举。法律没有禁止个人求助行为。

　　新京报：那么个人求助是合法的?

　　阚珂：不少案例表明，“一对一”捐赠容易带来一些问题。例如，有人为自己治病募来500万元，治病只花了300万元，剩下的200万元怎么办?如果捐赠人要求退回，受益人可以提出，你把钱捐给我了就是我的了，不应该退给你。另外一种情况是，个人募来治病的钱还没用完，病人死亡，那么剩下的钱怎么办?受益人家属如果拒绝退回，把钱用于改善自己的家庭生活，那么也只能是在道德层面进行谴责。因此，立法本意是引导慈善活动通过慈善组织进行，慈善活动受益人应该是不特定的大多数人。草案是按照这个思路设计的。

　　立法限定

　　媒体发起募捐或代为发起都不行 可与具有募捐资格慈善组织合作

　　新京报：除了个人求助，个人募捐也引发了热烈讨论。一审稿是禁止个人募捐的，明确提出不具有公开募捐资格的组织或者个人不得开展公开募捐。可二审时，这条禁止性规定删除了。现在对个人募捐是什么态度?是禁还是放?

　　阚珂：目前，草案的规定是“不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐，募得款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理”。

　　什么意思?对于那种个人不是为自己求助，而是给别人筹款筹物的募捐行为，草案引导个人跟有公开募捐资格的慈善组织合作。

　　为什么这样规定呢?因为对个人的募捐不便于监督管理。比如，一个人听说有人生病需要一大笔钱，想做好事，向社会发布消息募捐，然后再将募来的钱转交给病人。这个过程透明度很低，募集来的钱跟个人的钱很难区分得清楚，还有，谁来监督?怎样公开?普遍的认识是，现代慈善应该是三方关系：一端是捐赠人，一端是受益人，中间是慈善组织。立法原意不提倡个人募捐，募捐要通过慈善组织来做。

　　新京报：那么怎么看待媒体发起的募捐呢?

　　阚珂：媒体如果报道某人生病、某个家庭陷入了困境，我觉得是可以的，这属于新闻报道。可是，如果媒体发起募捐，面向公众募集钱物转给受益人，或者是借助媒体平台发布受益人的账户，代为发起募捐，按照草案现在的规定是不可以的。

　　比如，去年网上传有一女子为救女孩被别人家狗咬伤骗得了巨款，事实是她被男朋友家的狗咬伤的。如果媒体发起募捐，遇到这种情形，媒体该承担什么样的责任?所以还是那句话，引导慈善募捐通过慈善组织进行，由慈善组织来衔接捐赠人和受益人。

　　新京报：各次审议，互联网募捐调整比较大，一审设置了“分级制”，对开展互联网募捐时，哪些平台可以发布慈善募捐信息作出了限定。二审取消了“分级制”。提交大会审议的草案对发布慈善募捐信息平台做了一定限定，为何这样调整呢?

　　阚珂：这还是出于严格公开募捐管理方面的考虑。简单说，不符合法律规定的网站，不能发布慈善公开募捐信息。

　　政策优惠

　　慈善活动可享受税收优惠 鼓励慈善组织扶贫济困

　　新京报：草案不提倡个人募捐、媒体募捐，赋予了慈善组织开展慈善募捐的主体资格，那么怎样保证慈善组织不会中饱私囊、挪用浪费善款呢?

　　阚珂：草案对于慈善组织的规制很严格，对财产如何管理使用、信息怎样公开等都有规定，并且限定了包括慈善组织工作人员工资在内的管理成本。慈善组织工作人员的工资来自于社会公众，所以工资福利水平不能过高，具体标准应该是能够满足其基本生活需要，不能领取高工资。

　　新京报：有人担心，对慈善组织规制过严会影响慈善组织发展，导致需要帮助的群体求助无门。

　　阚珂：现在做慈善的社会氛围还不够浓厚。近年来，每年慈善组织募集来的财产总额大体在1000亿元，应该说不算多。制定慈善法的一个原则就是处理好发展慈善事业和规范慈善活动的关系，坚持在发展中规范、在规范中发展，规范的目的是为了发展，并不是限制。草案规定了新的促进措施，比如税收优惠政策。这对我国慈善事业的发展会起到积极的促进作用。

　　新京报：税收优惠政策也是一审、二审时的一个讨论焦点，一审稿只做出了原则性规定，二审稿也没有写明具体的优惠幅度，这是因为遇到阻力了吗?

　　阚珂：制定专门的慈善法，对慈善活动的税收优惠问题作出规定，这是鼓励慈善活动的关键措施。跟二审稿相比，提交大会审议的草案，税收优惠政策更为明确具体，规定国家对开展扶贫济困的慈善活动，采取特殊的优惠政策，包括税收优惠政策，鼓励慈善组织多做扶贫济困的事情，多做雪中送炭的事情，把善款用到刀刃上，这也与当前国家的扶贫政策相呼应。草案还对大额捐赠税前扣除问题作了具体规定。

　　立法预期

　　慈善组织登记将更简化 可直接依法登记

　　新京报：按照慈善法草案的设计，如果审议通过，将带来的最大的变化是什么?

　　阚珂：最大的变化之一，是慈善组织登记变得简单了。目前对慈善组织实行的是双重管理模式，一个是业务主管机关，另外一个是登记机关。依照草案，慈善组织可以直接依法登记，这是贯彻简政放权、改革行政审批制度的要求。

　　新京报：那么慈善法跟普通人的日常生活有多大关联度呢?

　　阚珂：慈善法是社会领域的重要法律，是慈善制度建设的基础性、综合性法律，这个法很重要，跟每个人都有关系。慈善在我国改革开放之后发展很快，特别是2008年汶川地震后，大家的慈善意识增强了。有学者认为，慈善是第三次分配，可以促进社会公平。

　　程序揭秘

　　有专门团队收集整理代表意见 将熬夜通宵修改草案

　　新京报：此前，物权法、立法法等法律，都是由全国人民代表大会审议通过的。哪些法律由全国人民代表大会审议，哪些法律由全国人大常委会审议?

　　阚珂：依据宪法，全国人民代表大会制定和修改“刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，其常委会则制定和修改除此以外的其他法律。通俗的说法是，全国人民代表大会制定基本法，全国人大常委会制定非基本法。但是什么是基本法?什么是非基本法?法律上没有严格的界定。主要原因在于，全国人大代表大会每年只召开一次会议，如果限定的非常严格，规定绝大多数法律只能由全国人大代表大会制定、全国人大常委会不能制定，那么即便遇到紧急立法项目，也只能等到全国人大代表大会召开会议时才能进行。

　　从法理上来讲，凡是由全国人大常委会制定的法律，全国人民代表大会都可以制定，只是因为全国人民代表大会一年只开一次会议，人大代表不是专职的，会期不能太长，所以全国人民代表大会对立法项目要有所选择。

　　新京报：那么，十二届全国人大四次会议为什么选中了审议制定慈善法?

　　阚珂：十八届三中、四中全会提出，要发挥代表在立法中的主体作用。所以应该有更多的机会使代表能够直接参加立法工作，广泛集中民智、凝聚共识，提高立法质量。

　　由全国人民代表大会审议制定慈善法，也有利于协调好法律规范之间的关系。比如跟企业所得税法之间的关系，企业所得税法是由全国人民代表大会制定的，慈善法草案中规定了慈善活动税收优惠方面的内容，由全国人民代表大会审议慈善法草案，这两个法律的相关规定就能很好地协调起来。

　　新京报：全国人民代表大会的会期不长，留给代表的审议时间不多，怎样才能充分吸收、采纳代表的审议意见?

　　阚珂：在这次大会召开前近两个月，全国人大常委会工作机构就把草案邮寄给了代表，让他们提前了解。法律委、法工委还邀请了31个省、直辖市、自治区人大的法制委或其常委会法制工作机构的负责人以及中央军委政治工作部、台联的有关人员，到北京开会，专门向他们解读草案，请他们向本选举单位选出的全国人大代表介绍、解读法律草案。按照安排，我去了珠海，向港澳全国人大代表解读、介绍草案。

　　这段时间全国人大法律委、全国人大常委会法工委非常忙碌。大会期间，有一个专门的工作团队，有专门的信息传送网络，来收集、整理、传送代表的审议意见。11日代表审议草案的当晚，估计工作人员要熬个通宵，连轴转，以保证将代表们的审议意见吸收到修改稿中，按时将修改稿提交大会审议表决。

　　新京报首席记者 王姝