辽宁陷入经济负增长泥潭：债务率三年翻番

辽宁债务率三年翻番 “僵局”全调查

　　本报记者 杨志锦 沈阳报道

　　解局地方债

　　辽宁，曾经的共和国长子，正在陷入经济负增长泥潭，更值得警惕的是，辽宁经济发展正在陷入“债务风险攀升-新增资金收缩-基建投资下降-经济增速放缓-债务风险攀升”的循环中，如何破解这一尴尬的循环，成为摆在辽宁以及其他资源型大省面前的难题。

　　导读

　　虽然辽宁省2015年政府债务余额小幅缩减，但由于综合财力的大幅收缩，其债务率达到157.72%。相比2014年末扩张25个百分点，相比2012年扩张88个百分点。

　　7月初，沈阳浑南新区白塔河二路，金道万丽广场四周杂草丛生。广场内一捆捆钢筋框架歪倒在一边，锈迹斑斑。附近居民说，这一商业地产项目已停工两年多。

　　在沈阳浑南新区、沈抚新城等地，停工的地产项目并不少见。今年一季度，全国GDP唯一负增长的省份便是辽宁：经济增速仅为-1.3%。

　　21世纪经济报道记者实地采访显示，除人口流出、民营经济不发达等因素外，过高的政府债务率对政府投融资形成制约，以致资金流入减少，或许也是辽宁经济增速放缓的重要原因。

　　具体而言，由于房地产市场不景气，辽宁财政收入和政府性基金收入几乎腰斩，政府债务率“被动”上升。这进一步使政府主导的投融资领域到位资金增幅收窄，基建投资规模也大幅下降，基建投资“逆周期”调节经济的作用并未显现。

　　预算报告显示，2015年末辽宁省政府债务余额为8718.5亿，相比2012年末增长3569.85亿。根据相关数据计算，辽宁2015末债务率为157.72%，相比2012年末上升了88个百分点。

　　辽宁省财政厅去年下发各地市的一份文件亦坦言：“目前我省债务余额较大，远超出债务标准限额。”

　　债务率三年翻番但风险未显

　　根据审计部门的审计报告，截至2012年末，辽宁省负有偿还责任的债务余额为5148.65亿，债务率68.78%。在全国31个省份中，彼时辽宁政府债务规模和债务率均不高。

　　转折点出现在2014年。当年辽宁省政府债务余额8787.51亿，相比2012年末扩张了3600多亿。

　　对此，辽宁省一地级市财政系统人士向21世纪经济报道记者解释称，2013年审计时，地方并未全面上报政府债务；2014年债务甄别时，融资平台认为这是最后一次认定债务的机会，选择多报并将或有债务报为政府债务。因此，2014年政府债务余额增加较多。

　　不过，这一解释或许并不全面。

　　2014年10月，财政系统对政府性债务进行清理甄别。除重庆外，大多省份2014年地方政府债务都呈扩张态势。而辽宁的特殊性在于其债务扩张的同时，综合财力在2014年已经明显收缩。

　　再加上，由于选择将政府或有债务更多地上报为政府债务，辽宁省政府负有偿还责任的债务占政府性债务的比重上升：其比重由2012年的74%上升至2014年的83%。

　　虽然辽宁省2015年政府债务余额小幅缩减，但由于综合财力大幅收缩，相当于分母变小，债务率增至157.72%。相比2014年末扩张25个百分点，相比2012年扩张88个百分点。

　　辽宁省财政厅的数据显示，今年1-5月辽宁省财政收入比上年同期下降8.6%。如果这种趋势持续下去，因财力收缩而间接放大债务风险的情况还将继续。

　　据21世纪经济报道记者了解，2015年末，辽宁省的债务率仅次于贵州（190%），均超过100%的警戒线。截至发稿前，辽宁省财政厅并未回复21世纪经济报道记者的采访函。

　　分地区来看，辽宁下辖地级市的债务风险亦不容乐观。21世纪经济报道记者获得的数据显示，2015年大连市债务规模最高，近两千亿，其他地级市政府债务规模几百亿不等。

　　从债务率来看，除盘锦外，锦州、铁岭、辽阳、抚顺等地级市债务率均超过100%，最高者抚顺已经超过200%（详见本版图形）。

　　针对一些高债务率地区的融资平台，有评级公司出具的评级报告称，（辽宁）地方政府债务压力很大，未来债务偿还有一定压力。

　　21世纪经济报道记者获得的辽宁省财政厅2015年下发的《地方政府债务限额测算说明》显示，该省衡量地方政府债务风险的思路是：在融资环境恶化、市场无新增融资来源支撑借新还旧的风险爆发临界点——即地方政府在保证发放工资、机关运转、必要民生项目、债务付息等刚性支出的前提下——压缩其他支出后，大体能维持债务还本。

　　文件称，按照上述思路，平均每年需要偿还的政府债务余额规模应小于或等于地方年度可偿债财力。据此衡量，债务余额标准限额应等于地方政府可偿债财力乘以债务平均年限。上述省财政厅文件认为，目前辽宁省债务余额较大，远超出债务标准限额。

　　21世纪经济报道记者了解到，去年央行辽宁分支机构对辽宁投融资平台进行调研，主要了解投资项目、业务开展情况以及置换债对贷款的影响。“虽然风险增加，但是平台违约等风险暴露的情况还没有出现。”参与调研的央行辽宁分支机构人士表示。

　　资金运筹瓶颈

　　外界正高度关注国内的去杠杆进程。6月底的国新办吹风会上，国家发改委财金司副司长孙学工表示，企业部门去杠杆的同时，政府和居民应适度加杠杆，以保证经济平稳发展。

　　辽宁省社科院经济研究所所长张万强对21世纪经济报道记者表示，辽宁政府债务还是比较高。对辽宁来说，政府部门还是应该去杠杆。

　　传统上，政府加杠杆的形式主要通过扩大基建投资实现。这也是政府“逆周期”调节宏观经济的重要手段。在辽宁，由于政府债务率的被动提高，政府主导的投融资领域到位资金增幅收窄，2015年基建投资同比下降22.60%。

　　对即期项目资金需求而言，辽宁省目前公共财政也很难转化为投资能力。前述地级市财政系统人士介绍，为平衡财政收支，当地压缩财政支出成为常态：“三公经费”肯定会被砍掉部分，而一些本该投资于双创、小微企业的财政引导资金迟迟未到位，基建支出也会减少。

　　“一部分基建投资通过土地出让金支出，但土地出让金减少之后，基建投资也回落了。”他说。

　　新增地方政府债券资金也不多。按照财政部要求，债务率过高的省份分配到的新增债券额度相对较少。在全国地方债新增债券规模扩大50%的背景下，辽宁因为债务率超警戒线，其新增债券规模由2014年的125亿反而减少至2015年的106.5亿。

　　金融市场上，辽宁地方债去年一度流标。今年以来，同等条件下，辽宁地方债的中标利率要高于其他省份10个基点（BP）左右。

　　城投债的中标利率也出现明显的风险溢价。北京一券商投行部项目负责人向21世纪经济报道记者表示，东北三省城投债发行利率要比其他省区高50个BP左右。今年东北特钢违约后，公司对辽宁项目的风险审查更严格，对地方财力有更高的要求。

　　贷款和债券仍然是政府投融资领域重要的融资渠道，不过辽宁省不仅债券增幅缩减，贷款也有下滑趋势。

　21世纪经济报道记者根据wind资讯整理，2013-2015年58家辽宁城投公司新增长期贷款和债券融资之和分别为320.49亿、183.82亿、10.42亿，逐年递减，2015年更甚。

　　21世纪经济报道记者获得一份辽宁当地城商行《2016年对公信贷政策指引》称，房地产贷款上，辽宁省沈阳和大连非住宅项目除专业商业地产经营企业外不得介入，营口、丹东原则不介入，存量压缩退出。信贷政策指引同时注明，该行原则上不得介入东北三省政府平台项目。

　　“对辽宁省的平台融资和政府性债务，我们比较谨慎。不管是贷款、购买债券还是非标融资，我们行省内几个平台融资余额都在减少。”一位辽宁省内城商行中层人士对21世纪经济报道记者表示，“最近一家区县级平台希望我们认购他们发行的企业债，但我们坚决拒绝了。”

　　在辽宁，新增信贷也逐年减少。人行沈阳分行的数据显示，辽宁新增贷款由2012年的3474.5亿减少至2015年的3259亿，显示经济景气程度在下滑