中日两国社区矫正制度建设比较研究

 【摘要】社区矫正不仅是刑罚制度文明和进步的表现，也是世界刑罚制度改革的基本走势，通过比较研究的方法，从社区矫正的历史沿革、界定及组织架构三个层面分析中日两国社区矫正的异同，研究历史演变背后的法律政策要素、刑罚执行与社会保护的关系，界定涵盖的射程范围，组织构架的功能与效果，以及调动民间力量参与社区矫正的社会价值。提出建立和推动中国社区矫正的法律制度，上移和简化现有组织架构，扩大社区矫正的射程范围，有效减低司法行政成本，为民间参与社区矫正预留空间等对策建议与思考。

【关键词】社区矫正；比较研究；非监禁刑；社会保护

比较研究是自然科学研究中经常使用的方法，科学家通过实验发现事物之间的异同，寻找科学的规律。在社会科学的研究中，人们往往强调历史、制度、文化和意识形态的差异，而忽视或否定比较研究的价值。其实与自然科学一样，对不同国家中的同一个事物异同研究，同样可以探索出社会现象背后的本质与规律，得出有价值的社会科学研究结论。

本文运用比较研究的方法，分析中国与日本在社区矫正制度建设中的异同，探索其背后的组织架构、法律规则、价值理念，判断未来走势，以及对中国社区矫正制度建设的借鉴之内容。

一、中日两国社区矫正的历史沿革

（一）日本社区矫正：保护观察与更生保护两种制度合流

日本的社区矫正来源于保护观察制度和更生保护制度。

1、保护观察制度。指在一定条件下和一定期间内对保护观察对象进行社会保护和监督的法律制度。日本的保护观察制度起始于1923年实施的《少年法》，该法规定凡有触犯刑法行为或有触犯刑法之虑的少年，统一由少年法院审理，审判结果分为8种，其中第6种为“交给少年保护司进行观察”，同时《少年法》第6条还规定了缓刑和假释少年，也需保护司加以观察，由此诞生出一种特殊的职务——保护司。继后，保护观察制度引申至成人，1927年的日本《刑法修正预备草案》首次规定了对缓刑成年人附加“保护观察”（草案第77条），对假释者实施“保护监督”（草案第89条），以示两者的区别,1931年的《刑法修正预备草案》又将两者统一为“保护观察”。1954年日本再颁布《缓刑者保护观察法》，将保护观察制度具体化和可操作化，要求保护观察对象在接受保护观察时，必须宣誓遵守规则，如有违反，将取消保护观察并科以实刑，或遣送回原收容单位另行处理。日本法律认为，假释是收监后的刑罚手段，是在判决刑期满之前，对服刑人的假释放，因此必须附加保护观察，保护观察期限为假释剩余期，在此期间保护观察不得中止、解除和延长。而缓刑是收监前的非刑罚处理手段，与假释有着性质上区别，缓刑是否要附加保护观察，则由法官酌情处理，但第二次判缓刑者必须附加保护观察，缓刑者的保护观察期与缓刑期相等，1年至6年不等，原则上为3年。对表现好的缓刑附带保护观察者可以解除和停止保护观察，不过这一比例很低，每年仅占缓刑保护观察对象总数的1%～2%左右，少年缓刑的保护观察者的比例稍高一些，约占5%～6%[1]。

2、更生保护制度。更生保护制度起始于对刑满释放人员的社会保护，民间创设该制度。更生保护制度又分为设施外与设施内。设施外保护是指更生保护对象自行选择居住地，由所在地的保护司和民间组织进行帮扶。设施内则指提供食宿的“更生保护设施”内的保护形式。日本的更生保护始于1669年加贺藩设立的出狱小屋制，完善于慈善家金原明善在1888年3月建立的“静冈县出狱人保护公司”，据记载，刑满释放人员吾助因受监狱长感化，真心忏悔，不愿意重蹈犯罪覆辙，但出狱后被家庭和社会抛弃，最终选择了溺水自杀。慈善家金原明善被该事件所震撼，决定出资创立“静冈县出狱人保护公司”，并带动了京都、东京、新泻、埼玉等地纷纷成立类似机构[2]。1901年，日本政府第一次提出由国库出资奖励民间更生保护机构。1937年5月“全日本司法保护联盟”成立，奠定了现代更生保护制度的基础。1939年，《司法保护事业法》制定并实施，明确规定了政府支持民间自主运营“更生保护设施”，国家设置相应的奖励资金。1949年，颁布了《犯罪者预防更生法》，确定了假释者的保护观察及更生保护制度；1950年，日本颁布的《紧急更生保护法》，规定对刑满释放人员中再社会化遇到障碍者提供紧急更生保护，即提供食宿、金钱、医疗、物品等临时性保护和收容，同时也要求其接受必要的教诲、训练和遵守法规，努力改善其就业和生活环境，避免其铤而走险，使其顺利回归社会。

2007年日本整合了《犯罪者预防更生法》《缓刑者保护观察法》《司法保护事业法》《紧急更生保护法》，以及《少年法》的部分内容，出台了系统的《更生保护法》，将保护观察制度和更生保护制度一体化。《更生保护法》整理了应当遵守的更生保护事项，规定了充实多元的专业处遇类型，导入居住指定制度，规定了更生保护对象的生活环境的调整，明确了保护观察官、保护司、社会组织及志愿者的职能，保护观察与与更生保护的行政主体为保护观察官，保护观察机构以下工作内容由保护司、社会组织和志愿者承担，同时建立了“三层工作结构”，即难度大的保护观察对象由保护观察官直接处遇；对重点保护观察对象由保护观察官和保护司及志愿者密切合作处遇，其余对象则由保护司和志愿者全权负责。

（二）中国社区矫正：由上而下的单向度的政府推进

如果说社区矫正的主要对象是缓刑和假释者的话，中国的缓刑和假释制度的建立并不比日本晚，清朝末年沈家本先生主导司法改革，在1911年1月颁布的《大清新刑律》中便规定有缓刑和假释。抗日战争时期中国共产党领导的陕甘宁边区也实行过“回村执行”“保外服役”“战时假释”等制度，之后缓刑和假释制度一度中断，直到1979年新中国颁布的第一部《刑法》才进一步确定了缓刑和假释制度，并明确规定由公安机关负责考察监督。

1982年，抚顺市尝试“保外帮教”，2000年，上海市女子监狱尝试“半监禁式”的刑罚方式，2001年，石家庄市长安区人民检察院对涉嫌盗窃的未成年犯下达了“社会服务令”等都是社区矫正的基层尝试。但真正意义上的“社区矫正”，学界普遍认为始于2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》（简称“两高两部《通知》”），该通知首次界定了社区矫正，明确了社区矫正的范围、任务、组织结构和工作流程，并在北京、天津、上海、江苏、浙江、山东等六省市开展试点。2004年5月，司法部制定并颁布了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，2005年1月，两高两部再度发文将社区矫正试点推广至18个省市、自治区。2009年9月，在总结试点省市经验的基础上，再度下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，社区矫正推广至全国。特别值得一提的是2012年1月，两高两部颁布了《社区矫正实施办法》，该《办法》规定了公、检、法、司、监狱、社会组织、志愿者等在社区矫正工作中的职能，明确了审前调查制度、衔接初始教育、报告、迁居、请销假、会客、奖惩、社区服务以及解除社区矫正等制度，是一个全面的制度建设文件。2011年的《刑法修正案（八）》和《刑事诉讼法（修正案）》首次以法律的形式确定了社区矫正的法律概念，中国社区矫正开始步入法制轨道。

（三）两国社区矫正的历史沿革比较

比较中国与日本社区矫正的历史沿革，大体上可以归纳出三方面的差异。其一，如果从先有假释和缓刑制度，后有对两类人员的社区矫正的话，中国假释和缓刑制度的建立早于日本十余年，但由于战争、政权更迭等因素的影响，这一制度曾一度中断，1979年《刑法》颁布，假释和缓刑制度重新建立，因此在社区矫正的制度文化的积累上中国明显弱于日本。

其二，日本的社区矫正来源于两种制度，即保护观察制度和更生保护制度，在保护观察制度中设立了基层行政机构——保护观察所及保护观察官，在保护观察官以下政府聘任了大量的民间有识之士——保护司，采取一对一的保护监督方式协助保护观察官工作。而更生保护制度主要来自民间，“出狱小屋”和“出狱人保护公司”的建立至今已有120年到300年的历史，政府采取制定法律规制和资金奖励的方式辅助民间的更生保护。2007年颁布的《更生保护法》又将两种制度一体化。在两种制度的合流过程中政府与民间是“你中有我，我中有你”，保护观察官指导与监督，民间自主运营，志愿者积极参与，政府投资与民间融资共存，形成官民有效互动的制度体系。与日本相比，中国社区矫正更多地表现为“自上而下”的政府推动。1979年《刑法》确定了缓刑、假释人员的考察监督主体是公安机关，但并没有民众参与的制度安排。2003年开始的社区矫正也是由司法行政机构统一规划、政策制定、先行试点、逐步推广的过程。虽两高两部《通知》中强调“相关社会团体和民间组织以及志愿者的协助”，但因缺少民间参与的积累，这也一直成为中国社区矫正的发展瓶颈。

其三，日本社区矫正的制度建设中法治建设脉络清晰可见，先是《少年法》中规定了保护观察，设立民间志愿者——少年保护司。然后是刑法修改，将保护观察制度运用于成人的缓刑和假释。在若干部门法或小法制定实施和实践的基础上，建立起综合性的《更生保护法》。中国的社区矫正除《刑法》《刑事诉讼法》对缓刑、假释、管制、暂予监外执行及社区矫正的规定外，社区矫正的组织构架、制度建设主要是通过部门政策，以《通知》《意见》《办法》等方式提出方案并推广实施，社区矫正的相关法律呼之欲出，但迟迟未能出台。

二、中日两国社区矫正界定与射程范围

（一）日本社区矫正的界定:社会保护、犯罪预防及福利

日本的《更生保护法》第1条界定社区矫正为“对犯罪者和非行少年进行社会内有针对性处遇，防止其再犯罪和非行，使其成为善良的社会成员并得以自立，在帮助其改善更生基础上，适当运用恩赦，并以预防犯罪，促进社会保护、个人及公共福利为目的。”这是一个非常广泛的界定方式，强调矫正对象为犯罪者和非行少年，区别于监禁刑主要特征是个体的自立、社会保护、再犯罪防止和个人及社会福利。法务省在进一步解释社区矫正的内容中指出：“保护观察官与受法务大臣委托的社会有识之士保护司相互合作，通过面接等方式把握矫正对象的状况，指导其遵守相关事项和履行生活行动指南，监督指导各种措施的执行，为使其生活自立，对其居住和就业提供必要的援助和保障[3]”。明确社会保护是社区矫正的主要内容。

关于日本社区矫正的射程范围，根据《更生保护法》有关规定，主要包括以下四类人员：第一类人是受保护观察所委托附带保护观察的缓刑者（指如果不附带辅导援助措施，就有可能影响其更生效果的缓刑人员）；第二类是受保护观察所委托附带保护观察的假释人员；对上述两类人主要采取两种方式进行更生保护，一是自行选择居住地，由所在地的保护司和民间组织实施更生保护；二是居住到“更生保护设施”内，由设施内专职人员进行日常保护与监督。第三类人是受保护观察所委托的紧急更生保护对象，紧急更生保护对象主要是刑满释放人员，因无法从亲属和社会福利机构获得保护和帮助，被确认为再社会化受阻，经本人申请，成为紧急更生保护对象。以上三类统称为“委托保护”，设施内的保护对象需国家按人数向更生保护机构支付委托保护费，对自行选择居住地的保护对象，国家只需向保护司支付少量的辅导和交通补助。第四类为“任意保护”，指设施内的更生保护对象的居住期满，但仍希望留在设施内的，可提出申请，民间更生保护机构根据自身的人财物力确定是否接收，政府不再提供委托保护费。总之，对设施外更生保护对象需为其提供相应的就业指导和社会福利。对设施内保护对象需提供住宿、食品、衣物、医疗、路费及就业帮助等。

（二）中国社区矫正界定:非监禁刑罚执行

中国社区矫正的权威定义来自于2003年两高两部《通知》，即“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动”。该定义大体有六个基本含义：一是社区矫正对象是刑事犯罪人，社区矫正的性质是“非监禁刑罚的执行活动”；二是社区矫正与监禁刑罚是相对的，地点为社区；三是社区矫正的期限为法院判决、裁定或决定执行的期限；四是执行主体是“专门的国家机关”；五是协助主体是相关社会团体、民间组织和社会志愿者；六是社区矫正的目的是矫正犯罪心理和行为恶习，促进顺利回归社会。该定义明确了社区矫正的性质为“非监禁刑罚的执行活动”。

根据该界定，社区矫正的适用范围“两高两部《通知》”中规定为五类人员，即⑴被判处管制的。⑵被宣告缓刑的。⑶被暂予监外执行的，具体包括：有严重疾病需要保外就医的；怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。⑷被裁定假释的。⑸被剥夺政治权利，并在社会上服刑的。该《通知》进一步强调：“在符合上述条件的情况下，对于罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老病残犯，以及罪行较轻的初犯、过失犯等，应当作为重点对象，适用上述非监禁措施，实施社区矫正。”

在多年社区矫正司法实践的基础上，考虑到剥夺政治权利属于“资格刑”，只对罪犯的政治权利予以限制，不大符合社区矫正的非监禁刑的特征，故在2011年2月修订的《刑法修正案（八）》中排除了对剥夺政治权利者的社区矫正，并于2012年7月将此考察监督权移交公安机关，社区矫正的射程范围限制在管制、缓刑、暂予监外执行和假释等四类人员。

在《刑法修正案（八）》颁布之前，对管制、缓刑、暂予监外执行和假释者的考察监督权均为公安机关。2003年的“两高两部《通知》”将考察监督定义“专门的国家机关”，并进一步指出：“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。”将社区矫正的牵头人确定为司法行政机关，而《刑法修正案（八）》回避了考察监督权的归属问题，仅规定了对管制、缓刑、暂予监外执行和假释人员“依法实施社区矫正”，但“公安机关考察监督”的内容被删除。实际工作中司法行政机关逐渐成为社区矫正的工作主体和执法主体。

（三）两国社区矫正的界定比较

第一，中国与日本的社区矫正界定有着明显的区别，日本强调“社会保护”原则，中国强调“刑罚执行”原则，由此决定了矫正方式的差异。日本社会保护的执行主体是民间，政府的职能是立法、资助和指导。中国刑罚执行的主体是政府行政，民间为辅助力量。同时刑罚执行的性质决定了管理的强制性不可或缺，警察是强制执行的不二选择，在中国社区矫正的试点阶段，上海曾排除警察或监狱干警的对社区矫正对象的考察监督，而由社会工作者进行心理辅导和帮扶解困，收到了良好的效果，并被称为“上海社区矫正模式”，应该说“上海模式”更接近于国际社区矫正的范式，因为联合国决议曾强调，对缓刑者进行保护观察不可使用警察[4]。不过，我国出于“刑罚执行”的定性和“社会稳定”的政治考量，监狱干警入驻基层司法所，全程参与社区矫正的“北京模式”更符合该界定，并最终获得全国的效仿，“上海模式”逐渐示微。但该界定限制了刑满释放人员进入社区矫正，也使中国社区矫正的未来走势趋向于惩罚性、强制性和专业性，并对社会组织、民间志愿者参与社区矫正形成排斥。

第二，日本社区矫正的主要对象是犯罪者和非行少年，具体包括缓刑和假释者，同时在《更生保护法》第五章中加入了“紧急更生保护”的内容，对刑满释放再社会化受阻人员，在本人申请的前提下进行紧急更生保护，提供食宿、金钱、医疗、就业等帮助。而中国社区矫正适用范围不包括刑满释放人员。因此，日本社区矫正的射程范围宽于中国，不过，在中国某些省市的社区矫正实践中已尝试将刑满释放人员中的“三无”人员[5]纳入社区矫正。比如，从北京市朝阳区阳光中途之家2007-2013年接收入住的人员看，94%是刑满释放的“三无”人员，其余为假释人员[6]，但这种收住行为是与中国的社区矫正政策规定明显冲突的。

第三，中日两国在社区矫正的射程范围内都有假释和缓刑者，特别是假释者，两国都是全员进入社区矫正。而缓刑者则不同，在中国是整齐划一地全员进入社区矫正，其在社区矫正对象的总人数中占绝大多数，2015年年底统计为85.9%。近年在某些省市兴起的社区矫正的监控方法——电子手铐，也基本上是全员佩戴或一段时间的全员佩戴。在日本，缓刑者不是全员进入社区矫正，除二次判缓刑者必须附加保护观察外，其余的缓刑者是否附带保护观察由法官裁量并宣判，缓刑附带保护观察的比例很低。

表1 缓刑附带保护观察者的类型[7]

从2014年统计数据看，日本缓刑附带保护观察者3348人，仅占缓刑者总数的10%。哪些缓刑者进入社区矫正呢？表1统计数据表明，最多为无职业者（18.9%）；其次为兴奋剂事犯（13.3%）；精神障碍者（12.4%）；性犯罪者（11.8%）；酗酒者（11.5%）等。可见无工作、无自立能力、有恶习、再犯罪可能性大的缓刑者是社区保护观察的主要对象，对缓刑者有选择地确定其是否被保护观察，一可缓解社会矛盾，保障社会安全；二可对缓刑者的矫正具有针对性；三是大幅度降低了司法行政成本。

第四，日本的“紧急更生保护”是一个非常巧妙的制度设计。犯罪学的长期研究证明了一个基本事实，刑满释放人员的重新犯罪率普遍较高，日本法务省综合研究所曾对全国1989年刑满释放人员进行6年跟踪调查，调查结论是10.2%的刑满释放人员1年后重返监狱；56%的6年内重返监狱[8]。

从表2的研究还发现，刑罚越重、监狱关押时间越长，重新犯罪的比例越高。刑罚执行完毕者的再犯率远远高于罚金、拘役、缓刑和假释者等。因此，对刑满释放人员的社会保护及更生设施内保护是非常必要的。不过，刑满释放者是完全的自由人，过分的强制性管束会逾越人权，特别是设施机构内的保护观察，必须区别于缓刑和假释人员，因此，日本在紧急更生保护的条款中规定了“需本人申请”，意味着接受管束和遵守规则是其自愿选择，以此规避了人权问题。

在中国，也有类似于日本的对刑满释放人员的更生保护制度，被称为“安置帮教”。中国的安置帮教制度的法律依据为《中华人民共和国监狱法》第36条至38条及《中华人民共和国未成年人保护法》第4条。中国的安置帮教制度强调在党委和政府的统一领导下，依靠各部门和社会力量对国家规定期限内（刑满释放后5年）的刑满释放人员进行非强制性的教育、帮扶、管理。区以上政府部门设立含有公安、检察、法院、司法、民政、财政、人事、工商、税务、工青妇等等17个职能部门组成“安置帮教领导机构”，下设安置帮教办公室；各街（镇）设立安帮办；社区居民委员会（或村民委员会）成立帮教小组，具体组成员为责任民警、居（村）委会和刑满释放人员亲属等组成，帮教小组在街乡司法所指导下开展工作。虽然社区矫正和安置帮教都属于基层司法所的工作内容，但管理系统、管理方式、财政拨款等方面都有很大的差异，与日本比较，两者未进行有机的整合，因此限制了中国社区矫正的射程范围，另外，安置帮教也缺少相对独立的法律体系。

三、中日两国社区矫正的组织架构

（一）日本：两级行政管理与民间更生力量

日本社区矫正的管理组织架构是一会一局“两级管理”体制。“一会”为中央更生保护审查会，该会为审理机构，设在法务部内。中央更生保护审查会由委员长1人和委员4人组成，采用合议制，主要职责为向法务大臣申请个别恩赦，负责起草相关法律的修改建议，监督、指导全国更生保护工作。第二层级为在高等法院管辖的区域内设立的8个地方更生保护委员会，共有职员119名，平均每个地方更生委员会15人，主要负责审查由监狱长提出的假释申请、社区矫正法律和政策的贯彻执行。

所谓“一局”为法务省内设置的保护局，该局内设总务课、更生保护振兴课、观察课和参事官。它是社区矫正的行政管理机构，负责社区矫正的具体工作指导和监督。以地方法院的管辖区域为参照，设置了50个保护观察所，职员997名，平均每所20人。

保护观察所是社区矫正最前沿、行政权力的最基层单位。保护观察官（Probation Officer)属法务省官员，负责对社区矫正对象的保护观察，指导民间保护司工作。保护观察官被要求掌握心理学、教育学、福利社会学及更生保护相关专业知识。培养一名保护观察官大约需三年的时间，其主要职责为与保护司一同对假释人员进行审前调查，与矫正对象面谈，进行人格测评和考察，制定有针对性的更生保护计划。必要时对社区矫正对象进行家访，联系工作单位，协调保护司和相关部门的关系。

保护观察所以下均为民间的社区矫正力量，据2015年统计,由民间组成的更生保护援助中心共有345所，更生保护设施共103家，接收社区矫正对象2349人[10]。此外，法务大臣聘任的保护司47872人，热衷于社区矫正的民间组织，“兄妹会（BBC[11]）”全国共有479个，会员4512人；更生保护妇女会1293个，会员17.66万余人；雇主协会14488个，该年共雇佣社区矫正对象1276名^[12]，有针对性地帮扶及稳定工作和收入是矫正对象重返社会、防止再犯罪的重要保障。

（二）中国：社区矫正的四级行政管理体制与民间协助方式

中国的社区矫正管理体系与传统的部委体制大体相同，最高行政机关为司法部。第二层级在初期试点阶段，各省市采用“领导小组制”，社区矫正领导小组一般由政法委、综治委牵头，由各省市高级人民法院、检察院、公安（厅）局、司法（厅）局、民政（厅）局、市劳动和社会保障（厅）局、监狱管理局等部门负责人共同组成，领导小组为议事机构，通过联席会议的形式，了解情况、分析形势、制定各省市的社区矫正协调计划，领导小组的办事机构—办公室设在各省市司法厅（局）内，负责社区矫正的日常工作。

第三层级与顶层的组织架构相一致，各区县设立社区矫正工作领导小组，由区县社会治安综合治理工作委员会（简称综治委）主任任组长，法院、检察院、公安局、司法局、民政局、劳动和社会保障局、综治办等负责人组成，领导小组办公室设于区县司法局。

第四层级为最基层的街道乡镇，由街道乡镇综治委主任任组长，派出所、司法所、民政科、社会保障所等负责人，以及抽调的监狱干警（2013年前上海等地除外）组成社区矫正领导小组，负责本区域的社区矫正工作，办公室设在司法所，具体负责各项日常工作。这种管理体制被称为“网络管理体系”。2011年，司法部正式成立社区矫正管理局，下属机构相应成立处和科，以司法机构为中心的中国社区矫正四级科层制形成，“社区矫正领导小组”的管理模式逐渐弱化。

民间参与是社区矫正的基本特征之一，中国民间参与社区矫正的主要方式为两种，一种为政府购买服务的方式，比如，上海模式，在市社区矫正领导小组办公室的管理下，成立民办非盈利性的社工服务站，按社工与社区矫正对象1:30的比例聘任并下派社工[13]，社工的培训和工资发放均由服务站提供。另一种方式是政府安排岗位的方式，如，北京模式，采取面试的方式聘任社区矫正协管员，辅助管理社区矫正对象。

（三）两国社区矫正的组织架构比较

从中日两国社区矫正的政府组织架构分析，审查机构，日本的假释是由监狱长申请，由专门的更生保护审查会审批；中国则是监狱申请，法院审查决定，两者有所区别。行政管理机构，日本是法务省保护局和基层保护观察所为两级行政管理；中国则为司法部、省市司法（厅）局、区县司法（局）处，以及司法所四级管理体系。中国较之日本多出两个层级，层级多意味着行政管理人员多，司法成本昂贵。日本负责社区矫正审查和行政管理的人员1100余人。而中国有基层司法所4万余个，从事社区矫正的行政人员9万余人^[14]，若按省市级司法厅局为10人，地县一级为5人从事社区矫正专职管理工作，以及未来每个司法所将配备1名司法干警计算，中国将有13.5万人从事社区矫正的管理工作，据2014年年底统计，全国在册社区服刑人员732202人[15]。社区矫正管理人员与社区矫正服刑人员比为1:5；而日本为1:15[16]。与日本相比，中国社区矫正的管理人员队伍庞大，司法成本昂贵。

中国社区矫正行政成本高的最主要原因是将社区矫正的行政管理权下放至司法所，这种组织架构除了昂贵外，也压缩了民间参与社区矫正的空间，据北京的一项调查表明，该市社会团体参与社区矫正的比例不足15%[17]。北京作为社会力量参与社区矫正的主体是“40、50协管员”[18]，但是协管员不属于真正意义上的社区矫正志愿者，他们每月可获得1700元的工资（2013年5月丰台调研数据），而日本从事社区矫正的志愿者——保护司每月仅获得1800～4300日元（约合人民币118～283元）的辅导和交通补助。即使是民间的更生保护设施，政府委托费为每天每位社区矫正对象4000日元（约合人民币263元），但仅占需求经费的70%，余下的费用将由更生保护设施通过民间募捐获得。因此，日本的两级科层管理，在给民间参与社区矫正预留空间的同时，也降低了社区矫正的司法成本。

四、中日两国社区矫正制度建设比较研究中的几点思考

（一）法律建设是社区矫正制度建设的基础。

中国在社区矫正制度建设方面主要是靠政策性文件，如两高两部《通知》《意见》《办法》，以及各省市的《规定》和《实施细则》。政策具有部门指令性和灵活性，但缺少法律的权威性、全局性、公开性和稳定性。在中国社区矫正的制度建设中必须全力推进法制建设。能够出台综合性的社区矫正法固然最好，若感不成熟，可先出台一些非综合的法律，比如，《安置帮教法》《缓刑人员社区矫正法》《假释人员社区矫正法》等，在法律实践的基础上总结经验与教训，修订完善相关非综合性法律，最终出台射程准确、法规合理、可操作性的综合社区矫正法，使社区矫正的法制建设谨慎前行。

（二）降低社区矫正司法成本需良好的制度设计。

社区矫正具有其强大的生命力，因为从“身体刑”过渡到“自由刑”，再过渡到以非监禁刑为主要方式的“社区矫正”是人类行刑人道主义和刑罚文明的必然趋势。同时节省司法成本也是其生命力之所在，美国学者曾进行过相关统计，监禁刑的费用是社区矫正费用的12倍。“两高两部”在最初的《通知》中也提到：“合理配置行刑资源，使监禁矫正与社区矫正两种行刑方式相辅相成，增强刑罚效能，降低行刑成本。”但按目前我国社区矫正的组织架构，很难达到降低行刑成本的目的。解决办法可有两种选择：一是将目前社区矫正的管理架构上移至区县一级，集中人力、物力、财力建立起一支精良的、专业化强的社区矫正官队伍，采取灵活机动的管理方式，在充分调动民间资源的同时，给予有效的指导。建立三级组织架构可节省9万余人的行政开支，达到降低司法成本之目的。⑵扩大社区矫正的射程范围。社区矫正是“非监禁的刑罚执行活动”的界定，局限了中国社区矫正的射程范围，应进行适度的修正。除将现有的管制、缓刑、暂予监外执行和假释人员继续纳入社区矫正外，可考虑将附条件不起诉者、刑满释放申请机构保护者纳入社区矫正，还可考虑将不够成刑事处分的盗窃、诈骗、卖淫、吸毒、聚众斗殴、寻衅滋事、未够法定年龄的未成年非行者等，在建立或修订相关法律，制定禁止令、社区服务令、强制学习令的基础上，经法院简易程序审理，一并纳入社区矫正。这种统合性的社区矫正会扩大矫正对象与管理者之比，并大幅降低社会治理成本，收到社会防卫和预防犯罪的效果。

（三）积极培育社区矫正的民间力量。

社区矫正区别于监狱矫治的重要标志是社区开放性的环境和民间力量的介入。社区矫正若脱离社区、缺少了社区民众的参与也就失去了其原本价值。社区矫正需要惩罚性，但更需要社会保护和社会支持网络。因为它不仅能够降低司法成本，还能有效促进社区矫正对象融入社会，学会自律，防止再犯罪。当然我国社区矫正的民间力量需要培育，鼓励和支持与社区矫正相关的志愿者组织、福利基金会、企业家联合会、大学生社团、妇女社团、社区爱心社团等成立，特别应当支持社区老年人群体参与社区矫正的积极性，因为他们有稳定的退休收入，一些有识之士也愿意老有所为，实现自身的社会价值，而社区矫正可成为他们实现价值的平台，日本保护司的平均年龄为64.7岁（2015年统计）就是一个佐证。

总之，社区矫正具有强大的生命力，我们需要总结自身实践经验，也需借鉴他国制度建设的经验，逐渐建立起符合中国社会文化特点、符合矫正规律、相对科学有效的社区矫正制度。

（原载于《北京联合大学学报（社会科学版）》2016年第四期）

作者简介：

张荆：法学博士，北京工业大学人文社会科学院法律系教授、主任，首都社会建设与社会管理协同创新中心首席专家。北京改革和发展研究会副会长、亚洲犯罪学会常委、中国犯罪学会常务理事、团中央中国预防青少年犯罪研究会常务理事。

曾任中国社科院社会学所助理研究员、中国青少年犯罪研究会副秘书长、《青年研究》副主编。1992年作为访问研究员赴日本交流，后考入日本著名的一桥大学法学研究科，2002年获法学博士。2003年回国执教。

主要代表著作有《现代社会的文化冲突与犯罪》、《在日外国人犯罪》（日文版）、《国家行政效率之本—中日公务员制度比较研究》《高校教师收入分配与激励机制改革研究》（合著）《海外社会治安管理机制研究》《海峡两岸社区矫正制度建设研究》等，学界较有影响的论文有“急剧的社会变迁·社会整合与犯罪”、“影响中国犯罪率攀升的六大关系研究”、“日本社会治安管理机制与犯罪防控体系的研究与思考”等。著作《在日外国人犯罪》一书曾荣获2005年度第六届菊田犯罪学奖。