遭遇“多事之冬” 欧盟“力不从心”

 欧盟冬季峰会１５日在布鲁塞尔举行。峰会主要讨论难民危机、叙利亚危机、英国“脱欧”、欧洲防务安全、欧盟－乌克兰联系国协定等议题。虽然欧盟就其中一些议题达成共识，但是也在一些议题上暴露出对外关系上的弱势以及内部分歧。

难民危机：重点安抚土耳其

难民问题是此次欧盟冬季峰会的首要议题，欧洲理事会在会后发表的公报中强调了“全面、不带歧视”地落实欧盟－土耳其难民协议的重要性。

今年３月，欧盟与土耳其就合作解决难民危机达成协议。根据协议，所有自土耳其入境欧盟的非法移民将被遣送回土耳其，欧盟则按“一比一”原则帮助安置土耳其境内的叙利亚难民。此外，欧盟承诺加快已延宕多年的土耳其入盟谈判。

据欧盟委员会统计，协议实施以来，自土耳其入境欧盟的非法移民由高峰时日均１万人减至１００人。然而，１１月２４日，欧洲议会通过决议，以土耳其政府挫败军事政变后采取“不相称的镇压措施”为由，建议暂停土耳其入盟谈判。

土耳其方面对此极为愤怒，总统埃尔多安１１月２５日扬言，要向难民开放通往欧盟的边境。在此背景下，欧盟－土耳其难民协议能否继续实施成为疑问。欧盟在此次冬季峰会上之所以强调落实这一协议的重要性，正是为了安抚土耳其。

分析人士认为，虽然欧盟从心底不愿意接纳土耳其，但是无奈难民危机已经成为欧盟的软肋，而要解决这一问题就不得不求助于土耳其。此次欧盟峰会凸显了欧盟在处理同土耳其关系时的弱势。

叙利亚危机：不追加对俄制裁

叙利亚危机也是峰会重点议题。鉴于阿勒颇战事备受国际社会关注，欧盟甚至邀请“一名阿勒颇当地官员”与会，以便“听到叙利亚人民的呼声”。尽管峰会决定将对俄罗斯的制裁延长６个月，但是欧盟排除了对俄罗斯追加制裁的可能性。

按照意大利总理真蒂洛尼的说法，大多数成员国认为因乌克兰危机而对俄罗斯实施制裁是个“错误”。欧洲理事会主席图斯克在新闻发布会上说，欧盟将继续通过所有外交渠道向俄罗斯施压，但是“我们没有讨论将制裁作为（施压）措施”。

“欧盟的统一和团结不断弱化，这一趋势还在加速。在短期甚至中期内，这可能使欧盟在欧美俄三角关系中成为最弱的一方，影响力不断降低，成为其他大国的棋子，”欧洲战略与国际问题研究中心副主席戴维·富凯在接受记者采访时这样说。

防务安全：难以脱离北约

除上述议题，本次欧盟冬季峰会上，与会领导人还围绕加强欧盟安全与防务的一揽子计划进行了讨论，提出将把安全和防务议题作为战略和政治优先事项，强调欧洲必须为自己的安全承担更大责任。

由欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼提出的一揽子计划包括三方面内容：在安全和防务领域实施“欧盟全球战略”，整合架构和资源，更好地规划和管理欧盟的对外行动；开展“欧洲防务行动计划”，促进防务领域的投资研发及产业发展，其中一个重要举措是成立欧洲防务基金，用于共同投资研发现代化武器装备；推进欧盟与北约合作，落实双方在北约华沙峰会发表的联合声明。

分析人士指出，长久以来，虽然欧盟一些成员国期望在防务领域有所作为，但是防务改革始终是欧洲一体化的深水区，欧盟成员国在防务合作方面一直迟滞不前，在可预见的未来，欧盟在安全防务领域不会脱离美国主导的北约安全保障体系。

英国“脱欧”：暴露机构矛盾

在本次峰会讨论完主要议题、英国首相特雷莎·梅离席后，欧盟２７个成员国的领导人就英国“脱欧”问题举行非正式会议。峰会公报说，欧盟已经做好展开谈判准备，并对英国计划在２０１７年３月底之前启动“脱欧”程序表示欢迎。

不过，欧盟２７国就英国“脱欧”问题举行的非正式会议由于没有邀请欧洲议会代表参加，引发这一立法机构的不满。欧洲议会议长舒尔茨警告说，如果没有充分参与谈判，欧洲议会将无法认可谈判的结果，英国将面临“最硬的脱欧”。

图斯克则对舒尔茨的警告无动于衷。他说，欧盟２７国领导人通过了欧盟与英国谈判的组织架构，即欧洲理事会掌握谈判进程的政治控制权，欧盟委员会作为代表欧盟的谈判者，并指定欧盟委员会前副主席米歇尔·巴尼耶为首席谈判官。

分析人士认为，在英国“脱欧”谈判问题上，欧洲理事会、欧盟委员会“甩开”欧洲议会，使欧盟主要机构之间的矛盾再度得以暴露。（郑江华 周珺）