辅警入警应注意立法权限和人事制度改革

法制网特约评论员 王锐园

　　近日，深圳市法制办就《深圳经济特区警务辅助人员条例（征求意见稿）》公开征求意见（下称《征求意见稿》）。其中，《征求意见稿》中第八条最受关注，该规定拟对现行法律法规作出“变通”，将目前必须由两名警察执行的部分权限变通为一名警察带领一名辅警即可履职。据称，此条例或将成为全国首部关于警务辅助人员的地方性法规。由于涉及到辅警执法权等敏感和热点问题，意见稿一出便引起广泛热议。

　　深圳此举一方面为了解决警力不足的现实问题，另一方面为了明确辅警人员职责权限，规范用警制度，在当前警务改革的大背景下，该条例具有一定的积极意义。但是纵观该条例，其规定最大的突破就是赋予辅警部分的执法权，这与警察执法权的法定性与专属性有所违背。另外该规定仍然着眼于辅警身份与辅警权限，实质上并未摆脱对辅警的使用和依赖。因此，从整个公安工作以及警务现实需求来看，深圳此举有许多值得推敲之处，这其中，立法权限和警务人事制度改革是不可回避的两个问题。

　　立法依据与权限

　　深圳作为经济特区，拥有相对较高的立法权限。根据我国立法法第七十四条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”第九十条规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”深圳的《征求意见稿》是依据上述相关规定制定的，但同样根据立法法第七十二条规定，地方性法规的制定必须要“在不同宪法、法律、行政法规和本省地方性法规相抵触”的前提下。

　　再回过头看看《征求意见稿》第八条和第十一条所规定的内容，涉及了盘问、检查、抓捕、押解犯罪嫌疑人、调查取证、保护性约束措施等，而这些措施都有侵犯公民人身权益和限制人身自由之便与之嫌，这些权限的赋予，是深圳特区的立法权限达不到的，或者说，这些规定与法律有所抵触：限制人身自由的强制措施和处罚属于法律保留事项，只能通过法律来进行规定。我国行政处罚法第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”此外，人民警察法中明确规定拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施以及使用警械、进行盘问、检查的主体只能是人民警察，具有专属性，辅警不具有执法资格，也不是适格的执法主体。

　　综上，深圳此举将上述专属于警察的措施赋予辅警来实施，违反了上位法的规定，不具有合法性、合理性和可操作性。

　　警察人事制度改革

　　能不能用辅警，或者该不该用辅警，是辅警改革过程面临的突出问题。前者涉及到辅警执法权的问题，后者则涉及警察人事制度问题。按照警民配比，我国的警察数量远远不能满足现实的警务需求，因此辅警的存在也有其特定的现实背景。实践中，由于辅警的素质参差不齐，各地时有发生辅警侵害公民权益的不良事件，严重损害了公安机关的形象；但同时必须要承认，辅警作为公安工作的重要辅助力量，为维护社会治安、保障人民群众人身财产安全做出了巨大贡献。实践中，许多辅警承担了大量繁重甚至危险的工作，但获得的待遇却很低，“活比正式警察多，钱比正式警察少”是辅警的真实写照。既然无法从法律层面赋予辅警执法权，那么从解决根本问题的角度出发，何不改革和完善警察人事制度，增加警察编制，进一步优化警察准入机制，加强岗位管理，实现警务的科学、合理分类？

　　警察是和平时期维护社会治安、保护人民群众生命财产安全最重要的力量，因此建设一支与城市规模、人口数量相适应的高水平警察队伍是执法规范化建设的必要前提，也是社会稳定发展的必然需求，为此，财政紧张、编制短缺不应成为大量使用辅警的理由和借口。如深圳做法一样，通过立法解决辅警执法权的问题，倒不如从完善警察人事制度入手，增加警察编制，通过考试吸纳优秀的辅警进入警察队伍，实现“转正”，让真正的警察进行真正的执法，这样或许比赋予辅警执法权更为直接、有效。