徐驭尧：上海一百年来四套规划方案 人口预测错了三回

近日，上海发布了《上海城市总体规划（2020-2040）》（下称“2016规划”），文件显示，上海预计在2040年将常住人口控制在2500万左右。

这不是上海第一次制定城市规划，在上海规划2040之前，上海共有4版有影响的城市规划，几乎每一版城市规划都对上海人口规模做出了预测。

细看这四份规划，我们会发现，规划与城市发展现实之间产生了巨大的背离，这意味着规划的力量在市场面前终将走向失败。城市规划应当服务于人口增长与城市人民生活，而非对其进行限制。

此前推出的四版城市规划，分别是1946年的大上海都市计划、1959年版的《上海城市总体规划的初步意见》、1986年的《上海市城市总体规划图》、1999年的《上海市城市总体规划》（下文均以年份代称）。这四版规划分别预测人口数量如下：

1946规划预计，1996年上海人口1500万，实际人口1451万；

1959规划限制，上海人口不超过600万，实际当年人口已经超过1000万

1986规划预计，2000年上海人口不超过1300万，实际人口超过1600万

1999规划预计，2020年上海实际居住人口不超过1600万，而截至2015年，实际常住人口达到2415.27万

1946规划：七十年前的准确预言

1946规划预言，上海的城市人口数量将在1996年达到1500万，而1996年的常住人口是1451万。虽然与事实最为接近，但并不意味着1946规划对人口的估计是准确的。

毕竟在1946年，上海的面积要远远小于我们今天看到的上海。当时上海的面积不到900公里，约相当于今天面积的七分之一。如果考虑到面积因素，这一规划可以说是大大高估了上海人口的数量。

这或许是因为，编制1946年规划时，上海依旧在敞开接纳来自五湖四海的国内移民。1945年，上海人口是400万，在两年之后的1947年就达到了600万。两年增加了200万的人口，这固然与战后恢复有关，但这样的人口增幅对城市管理者来说是一种考验。

面对人口增长，1946规划设计者选择对规划方案进行修改，使其适应城市发展目标。为了适应人口和城市发展的变化，规划者推出了第二稿和第三稿的城市规划，提高规划中的单位面积人口密度，尤其是提高了中心城区的住宅面积比例，以适应人口在城市中心的集聚。

此时，城市规划还是在为增长的人口服务。规划虽然建议对人口最集中的中市区等地区进行人口疏散，但并未对人口进行总量控制。这时纾解人口压力的重点是，强化人员密集区域建筑、交通法规的制定与执行，保证城市绿化面积，以实现城市居民生活水平提高的规划总目标。1946的城市规划者还没有想到，原来可以通过限制总的城市人口增长解决城市建设的压力问题。

规划一座向苏联看齐的上海

对于1959规划的制定者而言，当时的上海人口无疑是太多了。在1959规划中，城市规划者提出，上海的城区人口应控制在300万以内、近郊人口控制在100万以内，在市郊的卫星城安置180万-200万人之间，也就是说，人口总数当控制在600万左右。

然而，现实和规划有一定差距，1959年上海人口历史上第一次超过1000万。不过虽然人口激增，但是上海全境的人口密度反而大大下降。因为在1958年，国务院已先后两次批准将江苏省的宝山、嘉定、松江等10个县划归上海市，上海的城市面积已经与今天的差别不大。

为什么在实际人口超过1000万的情况下，上海还要将人口控制在600万呢？

这是由于苏联规划思想的影响。600万这一数字，先后受到苏联来沪参与上海城市规划的专家巴莱尼柯夫与穆欣的影响。他们认为，上海应该是一座以苏联为范本的生产城市，按照苏联经验，以产业工人为代表的“基本人口”比例应该占城市人口的30%-35%。上海的工业人口约为150万，那么总人口应该不超过600万为宜。

此时，上海的“基本人口”比例只有20%不到。对苏联专家而言，上海的服务人员比例太高，不符合国际先进经验，应该积极调整人口比例。

这和今天的城市管理者的思路相似：城市只需要规划者需要的人口，其余人是城市的负担，需要加以限制。60年前上海的服务业人员被认为是城市的负担，但在产业转型升级的今天，昔日城市的建设者产业工人被视为城市发展的负担。

当不变的规划遇到变化的市场

在得到国务院批复的1986规划中，上海已经认识到减少人口是不可能的。所以只能尽量控制人口增长的速度。在1986版规划开始制定的时候（1982年底），上海的人口是1180.5万。规划要求，到2000年，上海的人口应当控制在1300万人，中心城区的人口控制在650万。而在1982年，上海中心城区的人口已经超过了600万，这意味着上海中心城区居民要基本保证“零增长”。

不过，在1986上海规划正式发布后的第四年，1990年上海的人口就已经达到了1330万，超过了2000年的人口控制目标；到了2000年，上海的人口已经达到了1608万。

虽然人口增长远远超过预计，但是居民的生活水平却比规划水平要高得多。例如，1986规划发布时，曾强调保证上海的煤气供应，争取在2000年实现日供应948万立方米。然而实际上，在1999年时上海已经开始使用更加清洁高效的天然气，并在接下来的十几年中将原有煤气管道升级为天然气管道。

从房屋面积上看，1986规划设计者预计在2000年，城市居民人均住房面积将达到8平方米、郊区居民可以适当增加至9-10平方米。这意味着，如果上海按照这版规划发展，一个三口之家居住的房屋面积将只有不到25平米。

规划与实际相偏离的情况在1999规划中依然存在：1999规划要求上海2020年全市实际居住人口1600万，但实际上上海在规划发布的第二年（2000年）的居住人口已经超过1600万，而截止2015年底，上海常住人口已经超过了2400万，远远超过了1999规划对上海人口的限制。

其实，上海政府也曾根据实际调整过人口预测：2012年出台的《上海市主体功能区规划》已经将上海在2020年的常住人口预期设定为2650万。

然而，这种调整却没有体现在最新的这版2016上海规划当中，或许是因为这种调整同国家控制大城市人口规模的号召相背离。

也可能是因为规划者对城市规模的想象力止于2500万人，和1986规划中，城市建设者对上海人均住房面积的想象止于人均8平方米一样。

既往的上海规划一直与城市发展的实际情况相背离，这无疑提醒了现在的城市管理者：如果以规划的人口去安排城市的基础设施与公共服务供给，会是相当危险的一件事。

上海的繁荣来之不易。上海规划编制的历史告诉我们：规划应该服务于人口这一城市主题，而不能以自己臆想的人口数量来提供城市的基础设施。否则，既会被后人耻笑，更是让在这座城市生活的市民备受折磨。

（作者是上海金融与法律研究院助理研究员）