蔡羽：补贴政策应从普惠性转向优胜劣汰

深圳市发展和改革委员会副主任蔡羽

各位领导、各位专家下午好！很高兴能参加这个论坛，我来自地方政府，也长期从事新能源汽车推广工作。因为今天的主题叫后补贴时代的新能源汽车政策取向，说一下从我们地方推广的经验怎么样看待这个问题。我想讲三部分内容，第一，现行补贴政策面临挑战。第二，国外扶持性的政策取向有哪些特征。第三，后补贴时代新能源汽车的政策探讨。

现在说得比较多的是补贴政策已经开始“退坡”，到底应该是什么样的政策要“上坡”呢？现行补贴政策面临几个方面的挑战。第一，国家普惠性的政策使车企骗补的冲动加大，这是因为政策差异化程度不够，在产能爆发式增长过程当中，企业对技术认识不到位，导致一些企业骗补，现在这种情况得到了比较好的抑制，但是问题也暴露出来了。第二，我觉得就是地方政策的逐利性成为破除市场壁垒的障碍，本身我也是来自地方政府，地方政府考核的主要判断就是你这个产业是否能带来GDP，如果从这个角度考虑，肯定是地方产、地方用，给地方带来利益最大化，这也是最佳的发展模式。但同时这种模式本身，大家都知道，带来一个很强烈的市场壁垒。第三，淘汰性的管理机制缺失，加剧了产品过剩和安全风险。我引用的数据是最近公布的数据，两百多家新能源汽车的生产企业，4000多个车型，有1300多个实现销售，平均产量3000辆，由此看来整个产业小、散、乱的情况突出。从安全角度讲，最近事故也是频发，上半年就有八、九起关于动力电池。深圳也是动力电池生产企业比较集中的地方，一个区7月份就两起电池企业起火事件，也导致整个区，可以说是100人以下的电池企业的一次性关闭，因为安全风险确实比较大。

我从2009年开始一直做这个工作，到现在有7年多了。应该说新能源汽车产业确实是一个政策驱动性的产业，而且这两年爆发式的发展，既令人欣喜，也令人担忧，就说明这个政策和市场处于关键和脆弱的转型时期。这里面我列了几个国外的政策，简单介绍一下。加州采用积分制，还有其他的政策。德国也是，从原来减税，到今年开始补贴，其实是向中国来学习。挪威要从2025年开始禁售燃油车，荷兰也是把目标定得比较远大，2025年也是禁售燃油车。日本从购置税减免到汽车使用税减免，包括对充电设施的补贴都是比较完善的。说明整个新能源汽车政策是一个系统化的问题，但是各国目前也在趋同化，管理政策里面精细化的成分越来越高，而且采用了一些市场化的激励政策措施。比如说像购置类、制造类、使用类、设施类，它就不是单一政策，一定是一揽子的系列化的政策。

对于后补贴政策探讨，我说几点看法：

第一，要从单一扶持向全方位扶持转变。在国家政策退坡转型的时候，地方政策还有没有空间？这个大家争论比较多，有的说地方不必有补贴政策了，国家统一补贴政策就可以了。地方政策是不是要统一？从我们推广应用的经验来看，地方政策存在是非常有必要的，因为每个地方的差异性是存在的。比如在保持与国家同步退坡的同时，我们对电动公交车进行运营补贴，对出租车置换进行补贴，这些都不是国家政策能够包含的，对私家车的充电环节进行适量补贴也不是国家政策能包含的。同时，我们可能对物流车，地方就不再进行购置补贴了，而仅仅保留一个用电补贴这样的方式。还有一些，包括未来要发展的，比如说港口货运车辆，深圳是一个港口城市。混凝土搅拌车辆、渣土货运车辆，这都是政府通过许可证的方式管制的车辆，这些车辆都不在国家政策里面，怎么办？是不是就不做这些领域了？要做，要探索，这是地方政策的一个核心内容。

完善充电设施的建设补贴。到底充电设施是前端的设备，还是后端的配电设备一起补？还是只补前端？怎么样划清边界？怎么样审核充电设施补贴？怎么样构建一个充电设施平台？这些我觉得都是地方政策里有所作为的地方。以深圳为例，我们充电设施的建设是放开的，采取备案制，现有30多家就面临一个问题，如果全部都去建，可能一个人要充电，手上要带30张卡可能都不够，就要有一个整合平台，互联互通的问题。充电设施的安全性问题现在越来越突出了，怎么通过智能化的管理来解决这个问题，还有标准化的问题，我们现在国标已经统一了。但在地下室，比如说地下室一层、两层，甚至三层，我要装充电桩，符不符合安全标准？怎么样处理相应的安全事故？在高架起来，两层或者三层立体车场，这个标准怎么做？这个都需要地方政府的政策，需要继续探索和实践。还有回收问题，现在我们采用的是按照每千瓦时来计提，就是预先计提动力电池回收资金，我们设一个专户，比如企业每千瓦时放多少钱，政府放多少钱，我们是按百分之百分摊的，但是钱放进去之后如何进行后续的动力电池回收体系？这个问题比较复杂，统一编号行不行？统一的监测平台行不行？需不需要经过认证的回收企业进行闭环处理？这些都是很细节的问题。比如说以深圳为例卖出四万多辆，接近五万辆电动车，私家电动车以后就涉及二手车交易，二手车交易怎么去评估？怎么认定它的价值？电池衰减量跟这个价值之间的关系怎么来鉴定？怎么来评估？这些都是地方政府在管理的过程中会出现的问题。

第二，财政资助向市场化激励机制转变。我觉得这是比较重要的问题，因为我自己正好参与了国家第一个碳排放交易管理体系试点的整个设计、管理和监管工作。在这个过程当中会有更深一点的体会。市场化的激励机制的设计核心到底是什么？现在大家比较看好的是加州的积分制管理体系，但是刚才杨院士说了，加州的积分管理还是有一定的局限性，我们到底应该怎么样？我觉得设计原则应该包括：一是激励创新。二是能够市场来调解供求平衡。三，核心的还是要控制排放总量。最终建立这个机制是什么样的机制呢？应该是传统的燃油汽车来反哺新能源汽车，这样的机制才是好的。要有总量控制，要有配额的分配。

其实大家现在讲，发改委最近发的《管理办法》里说叫配额，最近在讨论积分，我觉得其实都是一个问题，就是对制造端的新能源汽车的生产比例进行总量控制。但是这个总量控制完了以后只是第一步，第二步如何对已生产出来的电动汽车的排放进行核查才是比较关键的。现在大部分的倾向性意见是在使用环节进行核查，但是就我感觉，这个非常难。因为一辆车下地以后，在各个城市跑的实际功耗是完全不一样的。我认为应该是考虑就制造端本身进行核查。碳排放最核心的是碳强度，新能源车换算过来就是百公里电耗。电动车又更复杂一点，还有比能量的问题。这几个参数的选择一定要化繁就简，整个设计机制才能形成。最近我们根据发改委的意见，也会提出我们的建议，大致的思路重点是放在制造端的碳排放的控制。这样使得新能源汽车生产的比例不断地上升。当然这里面大家总在提一个问题，按照全生命周期测算，电动车的排放看上去好像比燃油车的排放量大。怎么理解这个问题？如果是汽油车的话，需要进行分散治理，就是上千万辆车都要通过降低油耗的方式来分散处理。电动汽车，电是从发电厂出来，可以把发电厂端的集中处理方式作为一个优化的环节，重点放在制造端。以我个人的见解，配额和积分管理是可以统一的，中国在试点碳排放管理的时候，其实做了一些具有中国特色的，比如说国外的碳排放只要求控制直接排放，中国从深圳开始，到其他一些城市，都控制了间接排放。现在为什么用配额管理的方式比较合适？一，车厂数量足够多，制造业企业数量足够多，你要想交易，没有交易主体，有两三家是做不了交易的。二，碳交易明年开始在全国范围内要做，整个体系是比较健全的，配额分配、核查制度、报告制度、履约制度、市场交易制度、惩罚机制都是比较健全的。如果新做一套积分管理就需要这个制度重新来过一遍，如果把它纳入碳交易的配额管理就可以节省很多的行政成本。当然这个问题下面还可以进一步地探讨。除此之外还有非货币化的激励机制，如像首次机动车的交通事故保险费用能不能给予补贴，新能源汽车路内停车能不能免收停车费，对三吨以下的电动物流车发放全市通行证，这都是辅助的政策。

第三，怎么从普惠性政策转向优胜劣汰的管理。这应该更多地从国家层面，除了对新能源汽车补贴，要根据生产成本的变动做一个动态调整机制以外，也要提高新能源汽车推荐车型准入条件，甚至对动力电池实行目标管理。最近工信部都发了一些管理的规定，都有一些想法，我在这里就不再深入地探讨了。

今天这个机会非常难得，我觉得在后补贴时期新能源汽车政策确实是一个很大的话题，从我们试点城市的角度讲，就是抓住要点和重点，能够使下一阶段的新能源汽车再迈上一个新的台阶。

谢谢大家！